自從國(guó)有商業(yè)銀行退出農(nóng)村地區(qū)以后，農(nóng)村地區(qū)只剩下農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力巨大的農(nóng)村地區(qū)金融供給極度缺乏，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體融資困難。2006年12月20日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出農(nóng)村金融改革試點(diǎn)方案，對(duì)于吸引民資進(jìn)入銀行業(yè)，緩解競(jìng)爭(zhēng)不充分，增加農(nóng)村地區(qū)金融供給，有序引導(dǎo)農(nóng)村資金流動(dòng)到生產(chǎn)領(lǐng)域，改善農(nóng)村金融生態(tài)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其中，啟動(dòng)村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)工作，是現(xiàn)有體制下增量改革，盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終落實(shí)到農(nóng)民增收上的重要舉措。

 

　　村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

 

　　《意見(jiàn)》規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)采取發(fā)起方式設(shè)立，且應(yīng)有1家以上（含1家）境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人。單一境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方合計(jì)持股比例不得超過(guò)10%。由此可見(jiàn)，在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展初期，在承認(rèn)產(chǎn)權(quán)多元化的同時(shí)又嚴(yán)格限制了村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)比例，使得主發(fā)起行處于控股地位。

 

　　2007年1月30日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》），其中第三章明確規(guī)定了村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)設(shè)置和股東資格。第25條重申，村鎮(zhèn)銀行最大股東或者唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

 

　　銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)管理、技術(shù)支持、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、人才儲(chǔ)備方面固然具有優(yōu)勢(shì)，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)主發(fā)起行的地位，會(huì)產(chǎn)生新的壟斷，不利于競(jìng)爭(zhēng)。另外，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)使得很多村鎮(zhèn)銀行淪為主發(fā)起行的分支行，失去了獨(dú)立法人所應(yīng)有的功能，更是受發(fā)起行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的影響，成為實(shí)現(xiàn)發(fā)起行總體目標(biāo)的一個(gè)組成部分，違背村鎮(zhèn)銀行最初設(shè)立時(shí)服務(wù)農(nóng)村、扶植農(nóng)業(yè)、助力小微企業(yè)的初衷。同時(shí)，由于主發(fā)起行的目標(biāo)是多元化的經(jīng)營(yíng)策略以及搶占農(nóng)村金融市場(chǎng)，而中小股東更注重通過(guò)投資入股涉足銀行業(yè)，實(shí)現(xiàn)資本的增值，但結(jié)果卻是他們只有產(chǎn)權(quán)，沒(méi)有治權(quán)，失去參股村鎮(zhèn)銀行的積極性，一度出現(xiàn)一些民間資本退出村鎮(zhèn)銀行的情況。

 

　　村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)

 

　　《暫行規(guī)定》明確指出，村鎮(zhèn)銀行的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)公司法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并在其章程中明確。眾所周知，公司治理是一種對(duì)公司進(jìn)行管理和控制的體系，是指由所有者、董事會(huì)和高級(jí)管理者所組成的一種組織結(jié)構(gòu)，是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)基于信托關(guān)系而形成的相互制衡關(guān)系的結(jié)構(gòu)性制度安排。

 

　　在內(nèi)部治理方面，我國(guó)現(xiàn)有村鎮(zhèn)銀行基本上都是發(fā)起行控股，發(fā)起行所占股份至少51%，有些甚至是100%控股。在這種情況下，公司治理的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)不出來(lái)，因?yàn)榇彐?zhèn)銀行的管理層基本上由主發(fā)起行指派，事實(shí)上形成內(nèi)部人控制，不利于公司治理和相互制衡，而且廣大中小股東的利益沒(méi)有被關(guān)注，更談不上其他利益相關(guān)者的訴求。

 

　　在外部治理方面，我國(guó)試點(diǎn)村鎮(zhèn)銀行的初衷是增加農(nóng)村地區(qū)金融供給，緩解金融抑制，改善金融生態(tài)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入。而村鎮(zhèn)銀行作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人機(jī)構(gòu)，追求自身的效益最大化，履行國(guó)家所規(guī)定的社會(huì)責(zé)任的動(dòng)力不足。主發(fā)起行的一股獨(dú)大，缺乏成熟的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，中小股東在管理中缺位，村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)品創(chuàng)新不足等，都導(dǎo)致了外部監(jiān)督和治理不完善。

 

　　對(duì)村鎮(zhèn)銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的改革路徑

 

　　放寬民間資本進(jìn)入村鎮(zhèn)銀行的門(mén)檻，增加民間資本在村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)份額。2012年5月26日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)［2012］27號(hào)），提出“支持民間資本與其他資本按同等條件進(jìn)入銀行業(yè)”，并為民間資本進(jìn)入銀行業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境；“支持民營(yíng)企業(yè)參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴(kuò)股，村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的持股比例由20%降低為15%”。雖然做了一系列規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)情況是，民營(yíng)資本還不能發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，這極大地降低了民營(yíng)資本參股村鎮(zhèn)銀行的積極性。

 

　　建立包括利益相關(guān)者在內(nèi)的共同治理機(jī)制?，F(xiàn)在的村鎮(zhèn)銀行絕大多數(shù)由發(fā)起行控制，治理機(jī)制也使村鎮(zhèn)銀行淪為發(fā)起行的分支機(jī)構(gòu)，這樣既不能保證村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)，也不能保證中小股東追求資本增值的目標(biāo)，同時(shí)還不能保證治理效率。應(yīng)該尋求建立包括中小股東、管理者及儲(chǔ)戶(hù)在內(nèi)的利益相關(guān)者共同治理的機(jī)制，至少保障出資人和利益相關(guān)者共同利益的實(shí)現(xiàn)，然后通過(guò)宏觀政策引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行服務(wù)于惠農(nóng)支農(nóng)、服務(wù)小微的目標(biāo)。

 

　　在財(cái)稅政策上支持保障村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”?，F(xiàn)階段，村鎮(zhèn)銀行在財(cái)稅制度上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。從國(guó)家層面上，應(yīng)該對(duì)初設(shè)村鎮(zhèn)銀行減免營(yíng)業(yè)稅和所得稅。從地方層面上，應(yīng)該給予村鎮(zhèn)銀行力所能及的財(cái)力和物力上的支持。人民銀行應(yīng)該給予村鎮(zhèn)銀行相應(yīng)的支持，使其與農(nóng)村信用社享受相同的待遇，享受支農(nóng)再貸款的優(yōu)惠政策，降低村鎮(zhèn)銀行的存款準(zhǔn)備金率，降低村鎮(zhèn)銀行接入人民銀行支付結(jié)算系統(tǒng)的成本等。

 

　　建立存款保險(xiǎn)制度為村鎮(zhèn)銀行的社會(huì)信譽(yù)保駕護(hù)航。在我國(guó)隱性存款保險(xiǎn)制度背景下，村鎮(zhèn)銀行社會(huì)公信力低，吸儲(chǔ)困難，直接影響到村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)為村鎮(zhèn)銀行建立存款保險(xiǎn)制度，避免農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金外流，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)。也可以考慮通過(guò)建立村鎮(zhèn)銀行存款保險(xiǎn)制度，為我國(guó)顯性存款保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，為未來(lái)民營(yíng)銀行發(fā)展探路。