農村改革的主要任務

 

　　黨的十八屆三中全會決定中關于農村的改革任務，是放在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的大背景下來部署的，大體上可以概括為以下十個方面：第一，改革農產品價格形成機制和完善農業(yè)支持保護體系；第二，改革農村土地制度；第三，改革農村集體經濟組織產權制度；第四，推進農業(yè)經營體系創(chuàng)新；第五，改革農業(yè)和農村投資體制；第六，改革農村金融體制；第七，農村行政管理體制和社會管理機制創(chuàng)新；第八，農村社會事業(yè)發(fā)展和基本公共服務體制改革；第九，健全農村生態(tài)保護和環(huán)境治理制度；第十，戶籍制度改革和農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)。

 

　　這其中，農村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會各界的普遍關注。農村土地制度改革會對整個農村的經濟社會制度產生非常深刻和長遠的影響，所以，我重點談談關于農村土地制度的改革。

 

　　農村土地制度改革的影響與分類

 

　　推進農村土地制度改革至少會在幾個大的層面上產生很大影響：一是對國家土地管理制度的影響；二是對城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用的影響；三是對農業(yè)經營體制的影響；四是對農民土地財產權利的影響。從對十八屆三中全會決定的解讀來看，可以把復雜的農村土地制度改革分解成三大塊：第一塊涉及到國家征地制度的改革，對象為用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的農村集體土地；第二塊涉及到農村集體建設用地，既包括農民的宅基地，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，還包括農村的公共設施和公益性用地；第三塊涉及到農地，主要是從事農業(yè)生產的耕地。

 

　　征地制度改革

 

　　十八屆三中全會決定對征地制度改革提出了五項要求：

 

　　一、允許符合規(guī)劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地同等權利。其意為：在城鎮(zhèn)建設規(guī)劃區(qū)的范圍內，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農民集體經營性建設用地，這部分土地可能就不再征收，以繼續(xù)保持農民集體所有權的狀態(tài)進入城鎮(zhèn)建設用地市場。這對于保障農民土地權利、增加農民從土地開發(fā)中獲取收益具有重大意義。

 

　　二、在前一條的基礎上進一步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，同時健全對被征地農民的多元保障機制。即使不屬于農村集體經營性建設用地，但如果符合規(guī)劃和用途管制，農村集體的土地也可以進入建設用地市場。這就進一步縮小了征地范圍。城鎮(zhèn)化還在推進階段，城鎮(zhèn)建設需要用地，但新增建設用地中實行征收的土地比重會逐步下降，這可能是未來改革的趨勢。這就意味著有更多的農村集體土地在不改變所有權的前提下就進入城鎮(zhèn)建設用地市場，這對于如何改革國家的土地管理制度、對于如何保障因城鎮(zhèn)化而失去農地的農民權利都將提出新的要求。

 

　　三、比允許符合規(guī)劃和用途管制的農村集體土地進入城鎮(zhèn)建設更重要的問題是，農地轉為非農建設用地后的增值收益怎么分配。城鎮(zhèn)中有兩種土地所有制后，政府未來不必通過改變土地所有權的方式來推進城鎮(zhèn)建設，而只需以監(jiān)管者的身份，要求所有的土地權利人在土地利用中必須符合規(guī)劃和用途管制，這是管理制度上的深刻變化，也是世界上多數(shù)國家采取的做法。但關鍵還是如何解決土地增值以后的收益分配。十八屆三中全會明確提出要建立兼顧國家、集體、農民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益。世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調節(jié)；另一種則是由法律確定一個合理的分成比例，規(guī)定農民所得的比例。我國臺灣省的規(guī)定是不低于40%，這基本可被臺灣農民所接受。

 

　　十八屆三中全會有關征地制度的改革還有兩項要求：一是要求減少劃撥用地，更多的建設用地要通過市場機制來配置；還提出要建立有效調節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。這對于遏制城鎮(zhèn)化進程中的土地饑渴癥顯然有重要意義。最后一項，提出要完善建設用地二級市場，這對推進城鎮(zhèn)建設用地的二次開發(fā)、節(jié)約集約用地也會發(fā)生重要作用。

 

　　農村集體建設用地改革

 

　　對于農村集體建設用地，人們關注的焦點其實都集中在城近郊區(qū)、城中村的農村土地，而那些遠離城鎮(zhèn)的農區(qū)土地實際上與城鎮(zhèn)建設用地并沒有太大的關系。當然，通過拆農房、并村莊，把農村建設用地指標倒到城里來用，則是另一回事。所以，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農民土地的辦法來對待整個農村的建設用地。同時，也要考慮我國的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設用地。第二次全國土地調查的結果是，到2012年底城鎮(zhèn)建設用地已達7.3萬平方公里；將來即使城鎮(zhèn)化率達到70%，按人均100平方米來計算，城鎮(zhèn)建設用地也不應超過10.5萬平方公里，比現(xiàn)在再增加3.2萬平方公里。而村莊建設用地到2012年底已近18.5萬平方公里。因此，絕不可能把農村節(jié)約的建設用地指標都倒到城鎮(zhèn)來用。城鄉(xiāng)建設如何統(tǒng)籌規(guī)劃，農業(yè)人口轉移、部分村莊逐步消亡后如何合理補償農民，以將農房、村莊復墾為耕地等問題，應抓緊研究。

 

　　十八屆三中全會決定還提出農村集體建設用地改革的一個重要問題，即對于農民住房財產權的抵押、擔保和轉讓。但住房財產權的準確定義（即它與土地使用權是什么關系），仍需繼續(xù)探討。

 

　　農民住房抵押、擔保、轉讓的問題很復雜，它至少涉及到三項重要制度。第一是農村集體經濟組織制度。農民宅基地是農民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農民可以將其住房抵押、擔保、轉讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這涉及到農村宅基地制度的根本改變。第二，雖然農民房屋的建設費用是自己負擔的，但是宅基地所有權是集體的，而農民的宅基地是無償獲得的，這表明農民的房產權的權能是不完整的。如果允許產權不完整的農民住房直接進入市場，那制度上該如何對待城鎮(zhèn)中類似的住房，比如經濟適用房和其他購買型的保障房？這涉及到整個房地產市場規(guī)則的根本改變。第三，我國最高法曾經解釋：接受房屋抵押的銀行在抵押人無力償還貸款、房屋被銀行收走的情況下，必須保障抵押人及其贍養(yǎng)人口的基本居住權。這些情況都表明農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的復雜性，這也可以理解為什么十八屆三中全會決定中提出的農房抵押、擔保、轉讓只是選擇若干試點、并要慎重穩(wěn)妥推進的深層考慮。

 

　　農民承包耕地經營體制的改革

 

　　第三塊地的改革是農民承包耕地經營體制改革。十八屆三中全會提出，在農民向城鎮(zhèn)轉移以后，要引導農民承包土地經營權的流轉，發(fā)展土地適度規(guī)模經營，并且提出要以多種形式來創(chuàng)新農業(yè)經營主體和農業(yè)經營體系，提出了家庭經營、合作經營、集體經營、企業(yè)經營等多種多樣的形式共同發(fā)展。

 

　　改革中需要解決好的問題主要在于兩個方面：第一，怎樣保障農戶作為土地承包者的權利；第二，怎樣通過流轉土地經營權使農業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展。十八屆三中全會決定提到加快構建新型農業(yè)經營體系。農業(yè)經營體系創(chuàng)新當然需要培育多種主體，不僅要培育從事農產品生產的多種經營主體，還要培育那些不直接提供農產品、但給其他農戶提供經濟技術服務的多種主體。這是我國農村近期發(fā)生的一個深刻變化。“耕、種、收靠社會化服務，日常田間管理靠家庭成員”的經營形式，這種靠擴大社會化服務的規(guī)模，彌補農戶土地經營規(guī)模不足的經營形式，明顯提高了農業(yè)的效率和效益，也符合現(xiàn)階段大量農村勞動力在城鄉(xiāng)之間徘徊的現(xiàn)實要求。從這個角度而言，以承包農戶流轉土地經營權、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營為主要形式的農地經營體制改革正比較順利地向前推進。只要把握住這個方向，堅持讓農民依法、自愿、有償流轉土地經營權，不搞大躍進、不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，就不會出現(xiàn)大的問題。

 

　　農村土地制度改革將拓展金融空間

 

　　農村土地制度改革，特別是農民土地承包經營權、住房財產權和集體資產股份占有權允許抵押、擔保，一定會給金融業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間，也會帶來新挑戰(zhàn)。對于農民這“三權”的抵押權利要作深入的理解。

 

　　首先，農民土地承包經營權的抵押實際抵押的只能是經營權。承包權是農戶作為集體經濟組織的成員權，農民之所以有權利承包本集體的土地，是因為他是本集體的成員，因此農民的土地承包權是不能抵押的。但是，法律又允許農民把承包土地的經營權轉讓給別人，這表明農村土地是可以實行所有權、承包權、經營權“三權分離”的。從這個角度出發(fā)，農戶承包土地的經營權抵押是可以展開的，因為即使經營失利，農戶失去的也就是幾年的經營權，而農戶的承包權、集體的所有權都不會因此而受影響。

 

　　其次，農民住房財產權的抵押到底是宅基地的抵押，還是住房財產權的抵押，亦或是居住權的抵押？這需要在慎重穩(wěn)妥的試點實踐中進一步探討和研究。

 

　　最后，農民還擁有對集體資產的收益分配權。農村集體經濟組織的財產，主要有資源性資產（耕地、山林、草場、水面等）、非資源的經營性資產和非經營資產三大塊。資源性資產要依法承包到戶，實行確權登記頒證，由農戶自主經營。非資源性的經營性資產，主要指過去辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時依法取得的集體經營性建設用地和建筑其上的房產等。擁有這類集體資產的農村集體經濟組織，主要分布在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。因此對這部分資產實行股份合作制改革，將它們折股到戶，實行按股份紅，對保障農民的集體組織成員權利，對集體資產的經營實行民主管理和民主監(jiān)督都有重要意義。但農戶占有的集體資產股份，到底能不能抵押？這個問題很復雜，它甚至最終關系到集體組織本身的存廢。據(jù)我們了解，在已經實行了集體資產股份合作制改革的地方，似乎還都沒有允許農戶將占有的集體資產股權去抵押的情況，而不允許農戶將占有的集體資產股權轉讓給本集體組織以外的成員，這在所有實行集體產權制度改革的地方似乎是不約而同的規(guī)定，而這種規(guī)定又完全都是由農民通過民主協(xié)商的程序自主制定的。

 

　　在調查中，我們了解到，農民之所以制定這樣的章程，主要有三個原因：一是擔心如果確權到戶的集體資產股權允許自由流轉，最后可能發(fā)生集體經濟組織被外人所控制的情況；二是對上世紀九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份制改革的記憶，當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革由于允許以資金購買股份并允許股權自由交易，結果就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本都改制成了私人企業(yè)，多數(shù)農民并沒有從這種“改制”中得到好處；三是大多數(shù)基層干部和農民都認為，集體經濟組織的產權制度改革，就是改革完善集體資產的經營機制，而不是要改變所有制。他們認為，農村集體資產的經營，既不能虧損，更不能破產，否則就沒法向農民交待。因此，農村集體經濟組織的產權制度改革，一是為清產核資，二是為完善民主管理和監(jiān)督制度，三是對收益實行按股份紅。也正因為如此，絕大多數(shù)集體組織實行股份合作制的產權制度改革后，基本都采取將這些資產實行租賃經營的辦法，很少有自己經營或入股經營的，主要就是為了防范風險。所以，目前各地的農村產權交易市場，交易量最大的是農戶承包土地的經營權、林權，還有集體依法取得的建設用地和房產的使用權。因此，農村產權市場實際交易的是經營權、使用權，某種程度上講，這個市場是個農村集體資產（包括承包到戶的集體資源性資產）經營、使用權的租賃市場。當然，今后會發(fā)生什么變化，還要觀察，也取決于政策的取向。

 

　　在政策上允許農民占有的集體資產股權可以抵押，而事實上會不會發(fā)生，這是兩回事情。這也說明，我們對農村集體經濟組織這種我國特有的經濟主體的研究還不夠，理論上還沒能講清楚。但有一點應當指出，即把農村集體經濟組織制度與一般的企業(yè)制度等同起來，以企業(yè)改革的理論去指導農村集體經濟組織的改革，至少在現(xiàn)階段大概是行不通的，因為農民擔不起被破產、下崗的風險，我們的社會、政府也擔不起這個風險。因此，農村集體經濟組織的產權制度改革，現(xiàn)階段的重點應是摸清“三資”家底、接受群眾監(jiān)督、保障農民作為集體組織成員的財產權利。至于是否可以讓農民占有的集體資產股權自由抵押、擔保，還需要觀察和研究。當然，如果原來的村莊已經變成了城鎮(zhèn)，農民都變成了市民，集體組織也實行了“村改居”，社會管理和公共服務的經費都由公共財政開支了，那當然又可以另當別論。

 

　　上面講的這些問題，可以概括為在深化農村改革中需要破解的四大難題，一是征地制度改革，實際涉及的問題是允許在城鎮(zhèn)中有兩種所有制的土地，還是形成農地轉市地后增值收益的合理分配機制，或是兩者兼有？二是對農村的建設用地，特別是宅基地，到底是堅持“自有自用”的原則，還是允許農村集體組織以外的成員在農村可以擁有宅基地和房產？三是對農戶來說，農地、農房（包括農房合法占用的宅基地）都不是擁有完整產權（所有權）的財產，因此允許對農地、農房進行抵押，對到底抵押的是什么權能就需要認真研究、界定，否則就會留有后患。四是農民占有的集體經濟資產股權能不能抵押、擔保？農民目前對此的態(tài)度到底是理性還是保守?允許它抵押、擔保后到底對農村集體經濟組織會產生什么影響？這些都需要深入觀察和研究。還是那句話，看準了的要大膽推進改革，還看不太準的只能有控制地開展試驗。